Alberto Acosta*
“Cada día se yergue Bolivia por la primera vez.
Por esto su marcha tiene toda la vacilación de un tambaleante ambular infantil
y esta misma razón explica el que sus siempre primeros pasos terminen en una lamentable caída”. Marcelo Quiroga Santa Cruz
Corría el año 2006. Soplaban vientos de cambio en el Abya-Yala. Desde fines del siglo anterior, poderosas movilizaciones indígenas sacudían el anquilosado tablero de las repúblicas coloniales y oligárquicas, que inútilmente intentaban su modernización con políticas aperturistas y liberalizadoras. En paralelo, desde la cuna del Libertador Simón Bolívar se expandían motivadores mensajes de cambio. Los pueblos marcaban nuevos ritmos en la vida de sus democracias. Vivíamos, quién lo duda, momentos de ebullición y esperanza.
El renovado intento boliviano por nacionalizar su petróleo
En ese contexto, en el histórico día de recordación de los derechos laborales, el primero de mayo del 2006, el presidente boliviano Evo Morales Ayma, con el Decreto Supremo 28701, en medio de gran revuelo mediático, cristalizó lo que oficialmente se conoció como “la nacionalización del petróleo”. En Bolivia, una vez más, se intentaba controlar la explotación de los hidrocarburos. Esta histórica decisión tomada apenas a cuatro meses de iniciado el gobierno del MAS (Movimiento al Socialismo), aparecía como un acto de franca rebeldía frente a las tradicionales apetencias imperiales y la vez como una clara demostración del “mandar obedeciendo”.
Ese paso histórico concitó la atención mundial. Y, con seguridad, para muchas personas en el mundo e inclusive en la misma Bolivia se asume todavía como que efectivamente se dio paso a una nacionalización, cuando en realidad, como demuestra Mirko Orgaz García, un docto en la materia, quien considera que, aún siendo “la medida más importante” de la larga gestión presidencial de casi 13 años del presidente Morales, no fue en rigor un verdadero proceso de nacionalización, sino una migración de contratos lo que puede ser visto como una simple “nacionalización” entre comillas.
El autor de estas páginas nos hace recorrer, con lujo de detalles, con una amplia documentación y con potentes reflexiones, por los senderos históricos de esta “nacionalización”. Bolivia fue el primer país de Nuestra América que nacionalizó los hidrocarburos en el año 1937, un año antes que México. Se trató de una suerte de coletazo de reivindicación de dignidad luego de la guerra del Chaco, que enfrentó a “dos pueblos descalzos”, los que, de una u otra manera, fueron instrumentalizados para dirimir los intereses de dos empresas petroleras: la Standard Oil Co. y la Royal Dutch Shell. Luego vendría otro intento para nacionalizar el petróleo en el año 1969.
Orgaz Garcia nos conduce por una intrincada y a la par fascinante historia de cómo se fue configurando la política nacionalista en su país. Nos explica el alcance de las Tesis de Pulacayo de 1946 y del Manifiesto de Tiwanaku en 1973. Refresca nuestra memoria destacando la importancia de la Guerra del Gas en año 2003, ya en tiempos más recientes. Proceso largo que se sintetizó previamente en la compleja Agenda de Octubre, instrumento sobre todo de los movimientos sociales de la ciudad de El Alto, que diseñó una serie de políticas públicas nacionalistas sintetizadoras de diversas luchas populares, laborales y étnicas.
Las nacionalizaciones en el mundo
El autor de estas cuatrocientas páginas de historia nos conduce por un amplio recorrido de las nacionalizaciones en el mundo. Contextualizado estas luchas en las disputas por el poder alrededor del petróleo, describe lo que fue y la significación que tuvo la primera nacionalización del petróleo en el mundo en la Rusia bolchevique. Un enfoque similar nos brinda sobre la nacionalización en México, que configura una suerte de “modelo para el futuro”. La nacionalización de Mohammad Mosaddeq in Irán, el 20 de marzo de 1951, encuentra otro puesto destacado; análisis que es complementado, más adelante, con la nacionalización de 1979 en el mismo país. No falta por supuesto la vigorosa influencia de la creación de la OPEP que desató la nacionalización en masa en las décadas de los sesenta y setenta, incluyendo la nacionalización venezolana de 1975. Y en todos estos procesos aparecen con fuerza las respuestas de la reacción y de los intereses imperiales, en medio de complejas luchas a ser entendidas en cada una de las coyunturas analizadas.
Mirko Orgaz García no solo que describe estos procesos, sino que, esto es realmente digno de resaltar, hace una lectura detallada desde la economía política y la geopolítica de cada uno de ellos. Una y otra vez demuestra como los intereses imperiales despliegan sus tentáculos buscando conseguir el control de los recursos energéticos tan necesarios para el bienestar de sus poblaciones, siempre asegurando tasas de acumulación crecientes para sus capitales. Una situación que se da en medio de diversas disputas interimperiales, como las que se registraron en los años treinta y cuarenta, entre las potencias coloniales europeas y los EEUU enfrentando las apetencias de Alemania y Japón; o, en la actualidad entre dos imperios en declinación: los EEUU y la Unión Europa, con China y de alguna medida también con Rusia y de a poco con India. En este marco de difícil construcción de un nuevo orden mundial, el autor ubica los entretelones de la invasión rusa a Ucrania, marcados por las pugnas imperiales. En este terreno también podríamos ubicar la “preocupación por la democracia” en Venezuela expresada por las actuales potencias imperiales, que en realidad buscan el control de las gigantescas riquezas petroleras y también mineras de dicho país caribeño – andino.
La estatización, importante más no suficiente
Otra de esos ejes vertebradores de esta investigación nos invita a entender lo que realmente significa una nacionalización, que no puede ser confundida con una estatización de los recursos petroleros, menos aún con una vulgar confiscación o una expropiación. Para llegar a esta importante conclusión el autor va desmenuzado los nacionalismos, los patriotismos, la soberanía, la segunda independencia… conceptos varios que aparecen una y otra vez en este complejo entramado de luchas y conflictos que marcan la vida de muchos de nuestros países primario exportadores, no solo de Bolivia.
Orgaz García incursiona en el manejo económico de los hidrocarburos ubicándolo en un sitial privilegiado del análisis, tanto para demostrar lo importante que fueron las nacionalizaciones para recuperar ingresos adicionales, como para conseguir mayores niveles de autonomía en el despliegue de las políticas económicas. Riqueza y poder, nos dice él, están siempre imbricadas. Y eso se refleja en la disputa de la renta de los hidrocarburos, una cuestión que marca como telón de fondo las relaciones entre los Estados y las corporaciones transnacionales; disputa que convive en permanente tensión con las presiones nacionalizadoras.
Aquí cabría ampliar lo que Orgaz García considera como el economicismo de la maldición de los recursos naturales, que supera el estrecho marco de la economía convencional. Su transcendencia, vista mejor como una “maldición de la abundancia”, nos remite a los rentismos que plagan los aparatos productivos de estas economías primario exportadoras, lo que tiene su corolario en el rentismo de sus estados. Igualmente cabe destacar la esencia clientelar de las relaciones sociales en estos países, signados por la voracidad desatada con el fin de obtener una tajada de dichas rentas. Y por cierto la existencia, casi consustancial a los diferentes tipos de extractivismo existentes, de regímenes autoritarios, en los que la corrupción y las violencias caminan de la mano. Muchos de estos elementos afloran en este potente libro.
Volvamos a la cuestión de la nacionalización y la estatización. En muchos casos, como leemos en estas páginas, estatizar no implica nacionalizar en sentido de beneficiar a la sociedad. Hay estatizaciones que apenas lograron el control de los hidrocarburos en tanto reservas estatales, lo que es importante, mas no suficiente.
Esta disputa sobre quién es el dueño de los recursos del subsuelo es de larga data. El libertador Simón Bolívar, inspirado en las normativas coloniales de control del subsuelo por parte del Estado, el 24 de octubre de 1829, en la ciudad de Quito, planteó en un decreto la base del control estatal sobre los recursos del subsuelo. En su artículo primero, esta disposición expresa que las minas pasaban del dominio de la Real Corona española al dominio de la República: “conforme a las leyes, las minas de cualesquiera clase, corresponden a la República”. De esta manera en las nacientes repúblicas se incorporó el espíritu de las disposiciones coloniales, que tenía como su referente más inmediato las Reales Ordenanzas para la Minería de la Nueva España, del año de 1783.
Esta declaración de las tempranas horas republicanas sintetiza la tensión permanente sobre el control estatal de los recursos en la época republicana; recursos siempre apetecidos por intereses foráneos en contubernio con oligarquías locales. Esto se traduciría, una y otra vez, en la ratificación constitucional de que los minerales y el petróleo son del Estado, es decir del pueblo que es el soberano; mientras que simultáneamente, en todo momento, los intereses foráneos han desplegado diversas estrategias para debilitar estos principios básicos de soberanía nacional.
Así, desde entonces, en complejos procesos políticos, se desarrolló toda una jurisprudencia orientada al control estatal de dichos recursos. Y alrededor de este principio básico se han producido, una y otra vez, tensiones de diversa índole, sobre todo por el afán de los particulares en ampliar su participación en la renta minera o petrolera, o inclusive por los intentos del Estado de obtener una tajada mayor de dicha renta, casi siempre sacrificando comunidades y Naturaleza, cabría añadir.
Esta compleja realidad, como se comprueba en este libro, ha dependido y depende aún de diversos momentos históricos en cada uno de los países, permanentemente tironeados por las lógicas extractivistas, es decir por su inserción sumisa en el mercado mundial en tanto exportadores de materias primas y la búsqueda de caminos más autónomos; camino en el que convergen los gobiernos neoliberales con los progresistas. En este constante tira y afloja, las estatizaciones y las nacionalizaciones han estado siempre presentes; dejemos sentado, una vez más, que la estatización, como lo reconoce con claridad Mirko, es necesario, mas no suficiente.
De esta constatación podemos concluir, como lo hace el economista egipcio Samir Amin, citado por el autor de estas páginas: “Si nos detenemos solo en la nacionalización, entonces se tiene capitalismo de Estado, que no es muy diferente del capitalismo privado. Eso sería engañar a la gente. Pero si se concibe como primer paso, abre el camino”.
Ver más allá de las nacionalizaciones
Aquí lo que faltaría destacar son los cada vez más notables y preocupantes límites de estilos de vida sustentados en la ideología del progreso. Los recursos naturales han sido asumidos como una condición exógena para el crecimiento económico; es decir, como un objeto de las políticas de “desarrollo”. Dicho crecimiento se alimenta de Naturaleza, la cual luego incluso recibe los desechos del capital. Por tanto, enfrentar esta civilización antropocéntrica, que sofoca la vida de humanos y no humanos, es el reto para asumir a cabalidad la cuestión de la nacionalización, como un primer paso para impulsar las transformaciones necesarias, que deben contemplar la superación de los extractivismos. Esta es una cuestión que algún rato tendrá que abordar el autor de este libro con el fin de continuar iluminándonos en estos caminos emancipadores.
Tan arraigadas son estas lógicas extractivistas que es casi imposible discutir en opciones de organizar estas economías sin contar con la renta de la Naturaleza. En nuestras economías se mantiene una inhibidora “mono-mentalidad exportadora” que ahoga la creatividad y los incentivos para construir inclusive otro tipo de sociedades. En el seno de los gobiernos, e incluso en amplios segmentos sociales, se difunde esta “mentalidad pro-exportadora” de forma casi patológica. Se impone una suerte de ADN-extractivista en toda la sociedad, empezando por sus gobernantes. Todo esto lleva a despreciar las potencialidades humanas, colectivas y culturales disponibles en cada país, asumiendo como indispensable o inevitable la subordinación de la Naturaleza a las metas del progreso. Y de allí se derivan todo tipo de distorsiones o aberraciones como aquella de plantear como de utilidad pública hasta la destrucción de bienes comunes.
Es evidente que no basta con proclamar al Estado como propietario de los minerales o el petróleo. Siendo la propiedad privada “la viga maestra” del capitalismo, no basta que el Estado sea el propietario de los recursos del subsuelo si se sigue profundizando la lógica extractivista en función de las demandas del capitalismo imperial o subimperial, tan presente en Bolivia atrapada por las apetencias brasileras y también argentinas.
Hemos visto hasta la saciedad que esa proclama muchas veces se queda en el simple discurso y no solo eso, inclusive en los casos en que el Estado, a través de sus empresas controla la extracción de esos recursos, recurre una y otra vez a las mismas prácticas que las empresas transnacionales, atropellando el marco jurídico y todo tipo de derechos, y lo que resulta más perverso aún es que lo hace esgrimiendo un discurso nacionalista. Es evidente, entonces, que no es suficiente blandir el interés colectivo para proceder sin más a la extracción de minerales o petróleo.
No podemos perder de vista que los Estado-nación son funcionales al sistema-mundo, en tanto son dependientes de la lógica de acumulación capitalista global, en la cual nuestras economías han sido forzadas a asumir el papel de suministradoras de materias primas. El problema radica en que este tipo de Estado, propio de naciones subalternas, con las normas que adopta, de una u otra manera, reproduce relaciones económicas que le fuerzan a transferir bienes comunes al sector privado nacional y/o transnacional; veamos lo que sucede con las cooperativas mineras en Bolivia, por ejemplo.
Así, de facto se planifican territorios de sacrificio en aras del gran objetivo nacional que es el desarrollo y todo en aras del progreso. Dicho de otra manera, el atropello de derechos de comunidades y Naturaleza sería una condición necesaria para atender las demandas de la colectividad en su conjunto, de acuerdo al discurso dominante. Una situación que, a la luz de la historia, conduce casi siempre a favorecer a grupos reducidos mientras que la gran mayoría de la población apenas recibe algunas migajas de los esfuerzos extractivistas. Para lograrlo -en el marco de diversos desarrollismos, sea con gobiernos neoliberales o progresistas– la violencia e inclusive la corrupción son una condición necesaria para la cristalización de los extractivismos. Y hablamos también de estados que actúan como empresa de reparaciones del sistema capitalista e inclusive que ofrecen enormes subsidios a las empresas extractivistas a las que torpemente se les asume como portadoras del desarrollo.
Con todo esto se configura una suerte de tenaza entre el discurso del interés nacional o colectivo y la lógica de los extractivismos que termina por legitimar los comportamientos más brutales del gigantismo minero, por ejemplo. En ese marco la acción estatal, aviesamente, termina por colaborar con la generación de constantes ocasiones para la mercantilización y privatización de los bienes comunes, que normalmente se dan atropellando derechos.
Estas reflexiones son oportunas sobre todo para los casos minero y petrolero, pero sin duda tienen validez para otros extractivismos, pues, en la práctica, la sumisión del Estado a los intereses del capital transnacional consolida la privatización de la Naturaleza, afectando los bienes comunes. Proceso que, además, provoca la devastación del suelo, subsuelo, territorios y ecosistemas que el empresariado extractivista -privado o estatal- usualmente no está dispuesto a remediar o reparar, menos aún a restaurar.
Finalmente, los gobernantes y los empresarios, en la cotidianidad, pretenden impedir que las personas y comunidades directamente afectadas por dicha explotación puedan decidir participativamente en consultas que deberían servir para preguntar a las comunidades afectadas si aceptan o no la explotación de los recursos y la consiguiente devastación de sus territorios; consultas que deberían partir por incorporar el derecho a no aceptar ser consultadas.
De esta crítica, no se puede derivar como solución, la jurisprudencia anglosajona que establece que el dueño del suelo lo es también del subsuelo. Una pretensión formulada por connotados voceros del capital transnacional, como el economista peruano Hernando de Soto, y recientemente expuesta por algunos ecologistas que así pretenden -equivocadamente- conseguir un mayor poder para las comunidades afectadas por los extractivismos.
De lo anterior se desprende que es crucial que las decisiones sobre los bienes comunes se democraticen, de tal forma que las comunidades tengan el derecho a decidir y garantizar su propia existencia. El punto de partida se centra en la garantía de sus Derechos Humanos, tanto como de la vida en armonía con la Naturaleza -en clave de la Naturaleza como sujeto de derechos-, más aún cuando la megaminería o el petróleo arrasan con bienes comunes como el agua, los boques y los páramos. Tengamos siempre presente que cuando, por ejemplo, con la minería se destrozan las zonas de recarga hídrica, es muy difícil -o hasta imposible- repararlos y menos aún restaurarlos.
Aquí cabe una puntualización: la seguridad energética no puede confundirse con la soberanía energética, pues la primera podría estar asegurada con importaciones de energía, mientras que la soberanía demanda autosuficiencia en base a la generación, transmisión y distribución de energías existentes en cada territorio, con el complemento inseparable del control en manos de quienes la consumen. Esta posición demanda una estrategia energética integral que debería partir por ver a la energía como un derecho, no como una simple mercancía o simple insumo productivo. En línea con una vigorosa democracia energética se requiere que las organizaciones sociales participen en la planificación de un proceso de transiciones múltiples para dar paso a la descarbonización en conjunto con las autoridades locales, particularmente municipales, fortaleciendo el abordaje local de las políticas energéticas. Es una buena oportunidad para proponer comités locales de política energética con gobiernos locales, organizaciones sociales, sindicales, etc. La cuestión no radica simplemente en una mayor eficiencia gerencial de los proyectos energéticos, ni en la utilización de tecnología de punta, lo que se requiere es impulsar procesos de cambio que transformen las estructuras de consumo y producción, es decir que incidan en la vida de la sociedad. Sin minimizar la necesidad de una adecuada planificación del sector, urge proponer la apertura de un debate social sobre la energía, disputando el poder al Estado / gobierno nacional y por cierto a los capitales privados; es decir, ni la burocracia estatal, ni la burocracia corporativa deben determinar la evolución del sector, sino una creciente y efectiva participación democrática desde abajo.
En suma, la viabilidad del sistema energético tiene que darse en armonía con la Naturaleza y la sociedad, logrando un verdadero fortalecimiento legal e institucional, que no se alcanzará con simples parches legales. Y los potenciales logros económicos, leídos desde unos cuantos indicadores macroeconómicos como producto de una nacionalización o una simple estatización no son suficientes si no se alcanzan niveles adecuados de soberanías, en este caso de soberanía energética.
El deber del Estado debería ser asegurar que las comunidades puedan decidir sobre dichos bienes comunes, en especial sobre el agua y los ecosistemas, garantizando simultáneamente los Derechos de la Naturaleza. Esta posibilidad es indispensable si asumimos a la tierra -superficie y subsuelo- no como un simple factor de producción y damos paso al territorio como base para la vida de las comunidades, concepción que puede empatar con una concepción plurinacional del Estado, en donde los pueblos y nacionalidades indígenas pueden y deben tener mecanismos potentes para decidir sobre su territorio. La jurisprudencia debería no solo reconocer, sino viabilizar precisamente el estrecho vínculo entre el derecho a la consulta, la autodeterminación y el territorio, entendiendo, siempre, a la Naturaleza como sujeto de derechos. Esto conlleva a considerar los Derechos Humanos en términos amplios como complementarios de los Derechos de la Naturaleza y viceversa, puestos todos derechos son inseparables y necesarios de garantizar.
Y a la final solo fue una “nacionalización” entre comillas
Destacando nuevamente el potencial de este libro, recuperemos sus conclusiones. La “nacionalización” del gobierno de Evo Morales no fue en rigor un verdadero proceso de nacionalización, sino una migración de contratos que preservó las prerrogativas de las empresas transnacionales como actores centrales del sector hidrocarburos, en desmedro de la estatal petrolera; tal como sucedió, en el año 2010, en otro gobierno progresista, como el del ecuatoriano Rafael Correa, quien incluso abrió de par en par la puerta a los capitales transnacionales mineros.
Para sostener que hubo la “nacionalización del Siglo XXI” el MAS terminó por confundir la recuperación de la propiedad formal de los hidrocarburos con una genuina nacionalización, que no se dio. Así a la postre, varias empresas petroleras transnacionales, con contratos de 30 años, siguieron explotando las reservas, presionadas por las crecientes demandas de un modelo económico desarrollista. Así las cosas, el incumplimiento de la auditoría petrolera, liderada por un patriota latinoamericano como Enrique Mariaca, demuestra también las contradicciones del Decreto Supremo 28701 del presidente Morales que no condujeron a un auténtico proceso de nacionalización. Cabe destacar, por igual que no se fortaleció la parte operativa de la empresa estatal YPFB.
Inclusive preocupa que esta “nacionalización” haya acelerado la monetización de las reservas intensificando la explotación y privilegiando la exportación de gas a los mercados externos, lo que, como vemos en la actualidad, agotó las reservas de gas en desmedro de la soberanía energética. Basta ver las consecuencias del fin del conocido como “ciclo del gas”, que está provocando grandes conflictos sociales y políticos en Bolivia; un asunto que no se resuelve simplemente ampliando las tareas de exploración para encontrar nuevas reservas… y continuar torpemente por la senda desarrollista. Además, no podemos perder nunca de vista que estos recursos se agotan, no son renovables.
De acuerdo a Orgaz García, las dos anteriores nacionalizaciones en Bolivia buscaron la soberanía y control de los recursos naturales como camino a la independencia nacional, con importantes logros económicos y de seguridad energética nacional. En lo esencial, la “nacionalización” decretada el primero de mayo del 2006 fue resultado de la falta de voluntad política del Gobierno de Evo Morales para cumplir e impulsar la Agenda de Octubre; fue resultado de la aplicación de una política extractivista, rentista y dependiente, expresión de un régimen capitalista de explotación internacional, que consolidó a Bolivia como fuente de abastecimiento energético del Brasil y Argentina. En suma, la “nacionalización” de los hidrocarburos del MAS consolidó el patrón primario exportador, característica estructural de la economía boliviana, asociada históricamente a la dependencia y explotación de otras materias primas como la plata y el estaño.
Una conclusión que debería abrir la puerta, tal como lo esbozamos en el subcapítulo anterior, a un gran debate que permita construir una transición energética y ecosocial profunda, en clave postextractivista y e incluso postdesarrollista, con un claro horizonte postcapitalista. Temas en los que la sociedad boliviana, concretamente sus fuerzas populares, han aportado con valiosas lecturas y propuestas, así como con vigorosos procesos transformadores que demuestran su gran capacidad para erguirse una y otra vez, sin darse jamás por vencidas.
En esa línea de cambios revolucionarios se inscribe este libro de Mirko Orgaz García, cuya lectura resulta indispensable para conocer el pasado e incluso el presente de procesos históricos fundamentales, con el fin de impedir que en el futuro las comedias se repitan nuevamente, incluso como tragedias.
Quito – Tübingen, 29 de septiembre del 2024
*Economista ecuatoriano. Compañero de luchas de los movimientos sociales. Exministro de Energía y Minas (2007). Expresidente de la Asamblea Constituyente (2007-2008). Candidato a la Presidencia de la República del Ecuador (2012-2013). Profesor universitario. Autor de varios libros.
